Programy starostlivosti o lesy - a vlastník lesa

Programy starostlivosti o lesy - a vlastník lesa ... alebo, pozrime sa na historický a aktuálny vývoj.

Hospodárska úprava lesov (HÚL) je činnosť zameraná najmä na zisťovanie stavu a vývoja lesov, sledovanie, hodnotenie, určovanie cieľov a plánovanie hospodárenia v lesoch tak, aby sa pri zosúladení záujmov vlastníkov, obhospodarovateľov lesov a verejného záujmu smerovalo k naplneniu cieľov trvalo udržateľného hospodárenia v lesoch (§ 38 ods. 1 zákona č. 326/2005 Z. z . o lesoch).

Základným nástrojom HÚL je program starostlivosti o lesy (PSL, bývalý lesný hospodársky plán – LHP). Jeho poslaním je poskytovať vlastníkovi a obhospodarovateľovi lesov mapové, číselné a textové podklady nevyhnutné pri hospodárení v lesoch, a zároveň slúži ako nástroj regulácie a kontroly hospodárenia v lesoch štátom v rámci zákonom stanovených limitov.

Aj v dôsledku špecifického historického vývoja sa na Slovensku doposiaľ vyhotovuje PSL v jednotnej štruktúre a pre všetky lesy a je plne financovaný z verejných zdrojov. Významný pokles disponibilných verejných zdrojov na činnosti spojené s tvorbou PSL v posledných rokoch dostal systém HÚL do kritického stavu, ktorý ohrozuje jeho ďalšiu udržateľnosť.

 

Cieľom príspevku je:
* Zhodnotiť aktuálnu pozíciu vlastníka lesa vo vzťahu k PSL z hľadiska prínosov a obmedzení pri obhospodarovaní lesov.
* Otvoriť diskusiu o kríze financovania súčasného systému tvorby PSL, možných východiskách ďalšieho vývoja, vrátane pozície vlastníkov lesov v tomto procese.

Aká je história regulácie hospodárenia v lesoch prostredníctvom plánov?
Prvý významný predpis znamenajúci začiatok upraveného lesného hospodárstva na našom území, je Tereziánsky lesný poriadok (1769), záväzný pre lesy kráľovskej komory a kráľovských miest. Zavádza tieto základné regulatívy:
Zakazuje sa rúbať viac, ako je určené plánom. Určením časového a priestorového poriadku ťažieb sa zavádza rúbaňový hospodársky spôsob (vzhľadom na vtedajšiu prax v chápaní holorubnom), a teda aj systém lesa vekových tried. Veľkosť ročného rúbaniska je daná počtom rokov potrebných na obnovu hospodárskej skupiny, nie je inak obmedzená.

Zaujímavé je, že rubné doby už vtedy určené pre jednotlivé dreviny sa len málo odlišujú od súčasných rubných dôb, napríklad dub 200 rokov, buk, javor od 100 do 150 rokov, ihličnaté dreviny od 80 do 100 rokov podľa kvality stanovišťa.
Nariaďuje sa vyťažený porast obnoviť sejbou alebo sadenicami z prirodzených náletov alebo z lesných škôlok.
Poriadok sa nezaoberá výchovou lesných porastov, ktorá sa v tom čase vo všeobecnosti nevykonávala.
Dozorom nad dodržiavaním poriadku je poverený stoličný úrad, na uskutočnenie poriadku sa ukladá povinnosť ustanoviť lesníkov, a na ochranu lesov strážnikov hôr (hájnikov).

Tereziánsky poriadok bol natoľko nadčasovým predpisom, že ho prebral aj prvý lesný zákon platný v celom Uhorsku (zákonný článok XXXI/1879) a následne aj československé zákony prvej republiky. Zo súboru predpisov prvej republiky je z hľadiska HÚL dôležitý zákon 37/1928 o dočasnej ochrane lesov, ktorý nariaďuje povinný lesný hospodársky plán (a tým aj reguláciu a obmedzenie výšky ťažby) pre všetky hospodárske celky väčšie než 50 ha.

 

Všeobecné sprísnenie regulácie hospodárenia v lesoch priniesol lesný zákon 166/1960:
* Nariaďuje vypracovanie lesných hospodárskych plánov pre všetky lesy bez ohľadu na výmeru a vlastníctvo. Výška ťažby určená v pláne pre lesný hospodársky celok je neprekročiteľná.
* Zavádza jemné spôsoby hospodárenia, obmedzuje šírku holorubu na 1-násobok a dĺžku na 10-násobok priemernej výšky ťažobného porastu, a zakazuje priraďovanie holorubov k lesným plochám s nárastom na celej ploche nezabezpečeným.
* Zakazuje zníženie zakmenenia pod 0,7 s výnimkou uvoľnenia nárastov zodpovedajúcich pestovateľskému cieľu.
* So zalesňovaním holín sa musí začať do 1 roka, a musia byť zalesnené a porast na nich zabezpečený do 5 rokov od ich vzniku.
* Lesné porasty, ktorých zdravotný stav, prírastkovosť alebo akosť nevyhovujú požiadavkám lesnej výroby, nariaďuje až na výnimky uvedené v LHP prevádzať alebo premieňať na porasty vhodnej skladby a kvality.
* Výchova je povinná, lesný porast musí byť trvale a sústavne ošetrovaný a vychovávaný tak, aby sa zlepšila jeho akosť a skladba, zvýšila jeho prírastkovosť, zlepšili pôdne a klimatické pomery a zvýšila sa odolnosť lesa proti škodcom a ostatným škodlivým vplyvom.

 

Zákonná úprava z roka 1977 (najmä zákon SNR 100/1977 o hospodárení v lesoch a štátnej správe lesného hospodárstva) zachováva zavedené princípy, avšak uvoľňuje niektoré prísne regulatívy, a to najmä:
V hospodárskych lesoch umožňuje použiť aj holorubný hospodársky spôsob, veľkosť holorubu nesmie prekročiť 3 hektáre; v zdravotne poškodených, v borovicových lesoch na pieskoch, v topoľových a vŕbových lesoch a pri prevodoch a premenách nesmie veľkosť holorubu prekročiť 5 hektárov.
Predlžuje lehoty na zalesnenie: holiny na lesných pozemkoch sa musia zalesniť do 2 rokov od ich vzniku a lesné porasty na nich zabezpečiť do nasledujúcich 5 rokov.

 

Súčasná právna úprava (zákon 326/2005 o lesoch a vyhláška 453/2006):
Zachováva povinnosť hospodáriť podľa PSL vo všetkých lesoch.
Zachováva neprekročiteľnú výšku ťažby pre lesný celok a povinnosť prednostného spracovania náhodnej ťažby, obsahuje však korekčné mechanizmy možného navýšenia etátu pri nadmernej výške náhodnej ťažby.
Zavádza možnosť v jednotlivom lesnom poraste prekročiť predpis ťažby o 15 %.
Zachováva (po prechodnom zákaze) možnosť použitia holorubu do veľkosti 3 hektáre; v osobitných prípadoch až 7,5 hektárov.
Zachováva povinnosť holiny na lesných pozemkoch zalesniť do 2 rokov od ich vzniku a predlžuje lehotu na zabezpečenie do nasledujúcich 5 až 10 rokov.
Ruší zákaz zníženia zakmenenia pod 0,7, ďalej povinnosť rekonštruovať neplnohodnotné porasty, a povinnosť vychovávať lesné porasty ukladá len nepriamo.
Zabezpečenie biodiverzity novozakladaných porastov nestanovuje striktne, postačuje zaujatie plochy na 50% ktoroukoľvek drevinou s cieľovým zastúpením v modeli hospodárenia aspoň 10%.

 

Z porovnania miery regulácie hospodárenia v lesoch vo vybraných krajinách Európy vyplýva, že Slovensko stále patrí ku krajinám s nadpriemernou celkovou reguláciou lesníctva.
V parametroch regulácie napojených priamo na PSL, čiže v otázkach obmedzenia výšky ťažby, obmedzenia holorubov, povinnosti zabezpečiť druhovú diverzitu následných porastov, a povinnosti vychovávať lesné porasty, sú však súčasné regulatívy na Slovensku menej prísne než v Česku a Poľsku, a vo viacerých prípadoch sú porovnateľné s lesnícky vyspelými krajinami Európy. (Poznámka: v tejto analýze sa nevenujeme obmedzeniam, ktoré vyplývajú z iných zákonov ako zo zákona o lesoch, a prostredníctvom PSL sa len realizujú. Ide napríklad o obmedzenia využívania lesov v súvislosti s ochranou prírody, ochrany vodných zdrojov, a s obranou štátu).

Aký je súčasný systém tvorby PSL a prínosy vyplývajúce pre vlastníka lesa?
Hospodárenie podľa PSL je na Slovensku povinné vo všetkých lesoch (§36 zákona 326/2005 Z.z. o lesoch). PSL vyhotovujú fyzické a právnické osoby na základe odbornej a technickej spôsobilosti v zmysle vyhlášky č. 441/2006 Z. z. (oprávnené osoby) na všetkých lesných pozemkoch vedených v registri C KN. Verejné obstarávanie tvorby PSL, koordináciu, usmerňovanie a kontrolu prác pri tvorbe PSL, ako aj ďalšie systémové činnosti HÚL akými sú komplexné zisťovanie stavu lesa, tvorba a správa tematického mapového diela a  informačného systému lesného hospodárstva zabezpečuje poverená organizácia – Národné lesnícke centrum Zvolen. Celý systém je financovaný zo zdrojov štátneho rozpočtu.
Z vecného hľadiska sú činnosti spojené s tvorbou PSL v súčasnosti rozdelené medzi NLC a taxačné kancelárie.

 

Z procesného hľadiska sú pre vlastníka lesa podstatné dve súčasti konania spojeného s vyhotovením PSL: základný protokol a záverečný protokol. Pri týchto konaniach dozorovaných štátnou správou lesného hospodárstva sa záväzným spôsobom (a v rámci zákonných možností) premietnu špecifické požiadavky vlastníka, respektíve obhospodarovateľa lesa, ako aj ostatných zainteresovaných subjektov v danom území do PSL. Tu je vytvorený ideálny priestor pre vlastníka lesa efektívnym spôsobom presadiť svoje záujmy na najbližšie desaťročie. 

Z hľadiska financovania PSL je Slovensko jednou z posledných krajín, kde všetky náklady na PSL hradí štát, a to aj napriek tomu, že PSL je deklarovaný ako nástroj štátu a vlastníka lesa pre obhospodarovanie lesov. Voči vlastníkovi lesov je takýto postoj štátu pomerne veľkorysý, lebo za strpenie v súčasnosti už nie príliš striktných obmedzení neprekročiteľnej výšky ťažby (možno ju navýšiť), a povinnosť zalesniť holinu (lehotu možno predĺžiť), dostáva zadarmo k dispozícii:
podklady, bez ktorých je len ťažko možné si predstaviť cieľavedomé a racionálne hospodárenie v lesoch (porastová mapa, údaje o zásobách a ťažbových možnostiach po porastoch a drevinách),
podklady využiteľné pre zvyšovanie hodnoty a odolnosti lesov (odporúčané opatrenia pestovania a ochrany lesa po porastoch, údaje o genofonde lesných drevín pre uznávanie zdrojov lesného reprodukčného materiálu, návrhy rekonštrukcií lesov a podobne),
podklady potrebné pre uchádzanie sa o dotačnú podporu napríklad v rámci lesníckych opatrení v rámci Programu rozvoja vidieka alebo iných podporných schém   

Problém financovania PSL
Problém nedostatočného financovania ohrozuje najviac súčasný systém tvorby PSL a praktického vykonávania HÚL na Slovensku. Je zrejmý všeobecný trend poklesu verejných zdrojov na financovanie tvorby PSL a na HÚL. Zrejmé je tiež, že pokles financovania sa týka najmä podporných činnosti zabezpečovaných NLC, a menej vlastnej tvorby PSL zabezpečovanej taxačnými kanceláriami. Medzi NLC a taxačnými kanceláriami paradoxne, napriek tomu, že podľa súčasných pravidiel zabezpečujú tvorbu PSL spoločne a sú jeden na druhom závislí (viď tab. 1), dochádza k nežiaducemu posunu pozícií od kooperácie ku kompetícii o znižujúce sa zdroje.
Podporné činnosti na NLC (snímkovanie, fotogrametria, aktualizácia, kontrola a správa dát) sú v posledných rokoch zabezpečované na existenčnej hranici. Pre ich dofinancovanie sa využívajú neštandardné ad hoc riešenia, ako napríklad úhrada časti nákladov na letecké snímkovanie odberateľom PSL – štátnym podnikom Lesy SR, š.p. Ak by tento trend pokračoval, podporné činnosti pre tvorbu PSL zabezpečované na NLC smerujú do krachu, a s nimi aj celý súčasný systém tvorby PSL založený na využívaní týchto služieb.
Podobne financie na vlastnú tvorbu PSL určené pre taxačné kancelárie dlhodobo postupne klesajú. Je otázne či cena obstaraná v posledných rokoch pokrýva reálne náklady na podrobné zisťovanie stavu lesa pri plnom dodržaní platných pracovných postupov. Tlak na znižovanie nákladov a využívanie lacnejších metód zisťovania (najmä rastových tabuliek) aj tam, kde je potrebné použiť iné, prácnejšie a teda aj drahšie metódy, môže viesť k poklesu kvality plánov, mapového diela a informácií v informačnom systéme lesného hospodárstva.
Situácia je o to vážnejšia, že na rok 2014 je prijaté ďalšie krátenie zdrojov o 15 percent, predbežne ohlásené ako proporcionálne, to znamená rovnaké pre taxačné kancelárie a pre Národné lesnícke centrum.      

Aké sú možné východiská do budúcnosti?
Z vyššie uvedeného jednoznačne vyplýva, že súčasný systém tvorby PSL sa dostal do slepej uličky. Pri hľadaní východísk, ktoré pravdepodobne nie je možné odkladať je možné inšpirovať sa v susedných krajinách s podobným historickým vývojom, alebo hľadať vlastné, originálne riešenia.
S týmto zámerom bola v roku 2010 na NLC vypracovaná Stratégia rozvoja HÚL na Slovensku do roku 2020, ktorá komplexne analyzuje problémy, určuje ciele, a navrhuje konkrétne opatrenia podľa jednotlivých činností HÚL (dokument je prístupný na  www.nlcsk.org a jeho základné tézy boli publikované v práci Moravčík 2012). Viaceré opatrenia tejto stratégie boli už rozpracované, niektoré čiastkové výsledky sú publikované (Kulla et al. 2012; Kulla, Petráš 2012; Kulla, Bošeľa 2013), iné sú v štádiu rozpracovaných štúdií, respektíve viac alebo menej komplexných návrhov, z ktorých zatiaľ jeden prešiel aj širším pripomienkovaním. Vyhodnotenie pripomienok potvrdzuje zložitosť problematiky a určitú nejednotnosť názorov rozhodujúcich subjektov (ktorými sú najmä vlastníci lesov a ich združenia, štátne lesné podniky, orgány odbornej štátnej správy, a taxačné kancelárie) na navrhnuté tézy týkajúce sa spôsobu tvorby PSL na Slovensku v budúcom období.

 

V ďalšom sa pokúsime stručne načrtnúť základné možné varianty ďalšieho vývoja, ktoré vyplynuli z rozpracovaných štúdií a ktorými by sa mohol systém vykonávania HÚL a tvorby PSL na Slovensku za daných okolností ďalej uberať.

a/ Variant povinného základného štandardu PSL financovaného štátom
Tento model zachováva povinnosť hospodáriť podľa PSL vo všetkých lesoch, a úsporu hľadá: po prvé v zúžení doterajšieho štandardu PSL poskytovaného bezplatne, a po druhé v zavedení progresívnych technológií zisťovania stavu lesa na báze DPZ, šetriacich najnákladnejšiu  terénnu prácu. Základný štandard postačujúci pre potreby sledovania stavu, usmerňovania, a kontroly hospodárenia v lesoch by mal obsahovať opis porastov, porastovú mapu, štátom odporúčané ciele, základné rámce a zásady hospodárenia prevzaté z modelov hospodárenia, a záväzné údaje plánu: výšku prípustnej ťažby a zalesňovaciu povinnosť. Štandardný PSL by bol vyhotovovaný z verejných zdrojov štátnou organizáciu (NLC). Terénne zisťovania by sa minimalizovali a vykonávali by ich buď taxačné kancelárie formou subdodávky, alebo priamo zamestnanci NLC. Všetko ostatné, ako napríklad ťažbová mapa, projekty osobitných režimov hospodárenia, projekty rekonštrukcií lesov, projekty zakladania energetických porastov, projekty lesnej dopravnej siete a podobne, by bolo predmetom nadštandardu realizovaného už na komerčnej báze (s možnou podporou z európskych fondov).
Výhodou takéhoto modelu je, že v plnej miere zabezpečuje kontinuitu mapového diela a informačného systému lesného hospodárstva. Taktiež, podobne ako variant b), vytvára podmienky na rozvoj a zavádzanie progresívnych metód zisťovania stavu lesa a simulácie jeho vývoja. Rizikom je nepripravenosť niektorých metód a algoritmov pre okamžité praktické nasadenie na veľkých územiach, ktoré by bolo nevyhnutné dopracovať za pochodu. Pre vlastníka lesa by takýto model znamenal istotu bezplatného získania základných podkladov pre hospodárenie v lese, a voľný priestor obstarať si špecifické požiadavky podľa vlastnej voľby na komerčnej báze. Pri plánovaní podrobných pokynov v porastoch by sa otvoril širší priestor pre odborných lesných hospodárov.
    
b/ Variant PSL financovaného vlastníkmi lesov s podporou z európskych fondov
Takýto model by bol založený na využití zdrojov z európskych fondov (EAFRD) na podporu tvorby PSL, napríklad cez Program rozvoja vidieka. Podmienkou pre využitie takejto podpory by bola zmena zákona v časti upravujúcej povinnosť hospodáriť podľa PSL, ktoré by sa muselo stať dobrovoľným. O podporu by zrejme mohli žiadať len súkromní vlastníci lesov a ich združenia, nie štátne a verejné podniky. Išlo by najskôr o formu refundácie časti nákladov vlastníka lesa na obstaranie PSL, spĺňajúceho určité podmienky obsahu a záväznosti pre vlastníka lesa. Podobný systém sa v určitej obmene uplatňuje v Českej republike, kde výška možného príspevku na vyhotovenie PSL dosahuje aktuálne v prepočte približne 12 EUR/ha. V roku 2007 bol takýto model odskúšaný aj na Slovensku, ale upustilo sa od neho.
Výhodou by bola úspora časti verejných zdrojov, nevýhodou strata stability (programovacie obdobie trvá kratšie než 10 rokov a podmienky podpory sa menia), problém spätného získavania údajov o lese od vlastníkov lesa a reálne riziko rozpadu kontinuálneho mapového diela a informačného systému lesného hospodárstva. Pre vlastníkov lesa by takýto systém znamenal potrebu spracovať žiadosť o podporu, obstarať vyhotoviteľa plánu a uhradiť časť nákladov na vyhotovenie plánu formou spolufinancovania.

c/ Variant PSL financovaných vlastníkmi lesov s podporou zisťovaní v gescii štátu
Kombinuje model a) s modelom b). Z prvého preberá princíp racionalizovaných zisťovaní založených na moderných technológiách, z druhého princíp nepovinného PSL financovaného vlastníkom lesa (s využitím podpory z európskych fondov). Predpokladá vykonávanie periodického snímkovania územia a periodickej aktualizácie stavu lesa štátnou organizáciou v desaťročných cykloch pre všetky lesy s tým, že tieto údaje by boli zadarmo k dispozícii vlastníkom lesa, ktorí sa rozhodnú dať si vypracovať PSL, čím by sa pre nich cena PSL podstatne znížila. Pre vlastníkov lesa bez PSL model predpokladá zavedenie povinnosti vypracovať tzv. projekty hospodárenia, ako podmienku pre povolenie ekonomicky zaujímavej ťažby (napríklad stromov hrubších než 20 cm). Projekt hospodárenia by obsahoval všetky náležitosti PSL pre daný porast, mohol by byť vyhotovený len oprávnenou osobou (taxátorom), a podkladové údaje pre jeho vyhotovenie by si vlastník kupoval od štátu. Uplatnil by sa princíp povoľovania a kontroly ťažby blízky nemecky hovoriacim krajinám. 
Výhodou takéhoto modelu by bolo zachovanie súvislého mapového diela a aktualizovaných informácií o lesoch pri významnom znížení nákladov štátu na PSL, aj keď na dvoch úrovniach: presnej (použiteľnej na právne úkony) pre územia s PSL a porasty s projektmi hospodárenia, a orientačnej (nepoužiteľnej na právne úkony) pre zvyšok lesov. Pre vlastníka lesa by tento variant znamenal možnosť výberu, či si dá vyhotoviť a zaplatí PSL na decénium, alebo pôjde cestou (preňho drahších) projektov hospodárenia len v porastoch, kde chce vykonávať ťažbu.

Čo sa žiada zdôrazniť na záver?
Lesné hospodárske plány majú na území Slovenska viac než 250-ročnú tradíciu, pričom za toto obdobie prešla ich forma, obsah a záväznosť pre vlastníka lesa mnohými zmenami, ktoré vždy odrážali špecifiká spoločensko-ekonomického zriadenia.
Súčasný systém PSL na Slovensku má niekoľko výhod. Z hľadiska záujmov štátu je to najmä udržiavanie a periodická aktualizácia údajov o všetkých lesoch Slovenska na úrovni pomerne veľkého detailu (lesného porastu) a možnosť ich využívania pre sledovanie a kontrolu trvalo udržateľného hospodárenia v lesoch. Z hľadiska vlastníka lesa je výhodou bezplatné získanie periodicky aktualizovaných podkladov pre legálne, racionálne a cieľavedomé hospodárske využívanie lesov.
Súčasný systém má však aj niekoľko anomálií. Prvou z nich je, že PSL deklarovaný ako nástroj štátu a vlastníka lesa je doposiaľ plne hradený zo zdrojov štátneho rozpočtu. Cena PSL na 1 hektár a 10 rokov je pritom porovnateľná s nákladmi na ťažbu a približovanie 1 m3 dreva, čo by pre vlastníka lesa nemusela byť až taká záťaž. Druhou anomáliou je skutočnosť, že manažmentové plány pre štátne aj neštátne lesné podniky vyhotovujú súkromné taxačné kancelárie za verejné zdroje a v technologicky najnáročnejších činnostiach ich obsluhuje odborná štátna organizácia, ktorá si časť zdrojov na tieto činnosti musí získať sama.

V otázke budúcnosti PSL na Slovensku bude zásadná voľba medzi dvomi základnými modelmi: Prvým je zachovanie aspoň minimálneho štandardu povinného PSL a pokračovanie v budovaní doterajšieho systému informácií o lesoch na porastovej úrovni, čo vyvolá tlak na zásadnú modernizáciu metód zisťovania stavu lesov, napríklad na báze technológie DPZ. Druhým je smerovanie k nepovinnému PSL spojené s určitou rezignáciou na kvalitu a úplnosť údajov o lesoch na porastovej úrovni, čo na zabezpečenie objektívnych údajov o lesoch nevyhnutných pre riadenie lesného hospodárstva zvýrazní potrebu pravidelnej inventarizácie lesov na národnej alebo regionálnej úrovni.

 

Ing.Ladislav Kulla, Ing. Martin Moravčík, CSc.

Národné lesnícke centrum Zvolen

Kontakt: kulla@nlcsk.org

Poďakovanie
Príspevok vznikol v rámci riešenia projektu ITMS 26220120069 Centrum excelentnosti pre podporu rozhodovania v lese a krajine, na základe podpory operačného programu Výskum a vývoj financovaného z Európskeho fondu regionálneho rozvoja.