Komentár: Kam sa dostala lesná politika v Európskej únii za 25 rokov - stratégie nepriniesli uspokojivé výsledky

Poukazuje sa na to, že téma lesného hospodárstva sa v Zelenej dohode EÚ a novej stratégii lesného hospodárstva EÚ do roku 2030 presúva z lesnej produkcie na environmentálne priority a že existujú argumenty, že lesy sú environmentálnymi aktívami, ktoré patria do kompetencie EÚ, na ktorú sa vzťahujú zmluvy.

V skutočnosti napriek tomu, že politiky zamerané na lesy majú väčšinou právne nezáväzný charakter, množstvo právne záväzných politických nástrojov EÚ, týkajúcich sa lesov tzv. „tvrdé právo“, má priamy vplyv na lesy členských štátov (napr. klíma, energia, obchod).

Nakoľko je environmentálna politika oblasťou spoločných právomocí medzi EÚ a členskými štátmi, majú sa všetky politiky, týkajúce sa tejto oblasti, riadiť zásadami prenesenia (Únia koná len v medziach právomocí, ktoré jej udelili členské štáty v zmluvách), subsidiarity (zaručiť, aby sa prijímali rozhodnutia čo najbližšie k občanom) a proporcionality (obsah a forma činnosti Únie nepresiahne to, čo je potrebné na dosiahnutie cieľov zmlúv).

V priebehu posledných desaťročí došlo pri politikách súvisiacich s lesom nie len k ich výraznému nárastu v počte, ale aj v rozsahu. Čo sa týka rozsahu, čiže výberu politického nástroja, tak tu došlo k prechodu od smerníc k nariadeniam. Súčasne má Európska komisia (EK) snahu vytvárať medzisektorové politiky a pripisuje im dôležitosť.

Problémom nie je len to, že dochádza k zriadeniu ďalšej úrovne riadenia, ktoré je vzdialené členským štátom, ale prispieva k ich transformácii, takže každý členský štát už nemôže tvrdiť, že je zdrojom ich legitimity. Pri pohľade na legitímnosť týchto tzv. „nových spôsobov riadenia“ sa buď uplatnili v menšom rozsahu alebo zostali na úrovni rétoriky.

Environmentálny akčný program (EAP) sa v priebehu rokov stal viac regulačným a od 7. EAP sa dostal do právne záväzných častí politiky. Novým štandardom praxe environmentálnej politiky sa stali medziodvetvové, neurčito formulované stratégie. Žiaľ, prax ukázala, že tieto stratégie nepriniesli uspokojivé výsledky ako procesy riadenia.

Kľúčovým problémom bola ich neschopnosť previesť všeobecnú víziu do stručného, multisektorového politického programu. Stratégie trvalo udržateľného rozvoja v celej Európe boli príliš neurčité a súvisiace programy sa nestali relevantnými riešeniami konkrétnych problémov.

Požiadavky na lesy ako poskytovateľov funkcií ekosystémov, strážcov biodiverzity a zachytávačov uhlíka sa spájajú s lesmi ako zdrojmi energie a producentmi biomasy. Často je to v rámci jednej a tej istej stratégie (napr. Green Deal, Forest Strategy). Sektorové stratégie, akou je Cieľový klimatický plán, tiež zahŕňajú tieto rozpory. Preto sa očakáva, že lesy budú zároveň zásobárňami uhlíka a zdrojmi výroby energie.

V súvislosti s politikou v oblasti klímy, ktorá sa stala prakticky všadeprítomnou vo všetkých sektoroch politiky je nápadné, že pokusy o zlúčenie často protichodných cieľov do jedného politického nástroja vedú k rozporom v rámci samotných politík a medzi ostatnými sektormi politiky a následnej vertikálnej a horizontálnej nesúdržnosti.

Je možné naznačiť, že kompromisy vyplývajúce z protichodných cieľov vo vzťahu k jednej oblasti politiky môžu viesť k stratégiám bez praktických výsledkov, alebo ku kompromisom, ktoré sa nedotýkajú jadra kompromisu. V najhoršom prípade môžu dokonca vytvárať negatívne účinky a stimuly, ktoré sú v rozpore s iným cieľom politiky.

Príkladom môže byť, že politika  v oblasti biopalív je potenciálne škodlivá pre ciele biodiverzity (1) a tiež že, nariadenie Európskej únie o dreve (EUDR) potenciálne porušuje článok XI Všeobecnej dohody o clách a obchode (GATT) ( 2 ). Ďalším kompromisom je podpora biohospodárstva ako prostriedku na dosiahnutie uhlíkovo neutrálnej spoločnosti a zároveň obmedzenie dostupnosti zdrojov z lesov.

V prípade sektorovej politiky je nedostatok záväzných podmienok pre ňu a preto EK navrhla zákon o obnove prírody, ktorý sa zdá byť zameraný na podstatné posilnenie environmentálnej oblasti v rámci trvalo udržateľného rozvoja. Problémom v súvislosti s ním môže byť povinnosť dodržiavania subsidiarity  a proporcionality, pretože životné prostredie je oblasťou spoločných právomocí medzi EÚ a členskými štátmi.

Okrem možných právnych problémov a problémov s legitimitou nadmerná regulácia jednoducho spôsobí „únavu z implementácie“. Rastúci počet právne záväzných politík EÚ bude vyžadovať navýšenie administratívnych kapacít v členských štátoch pre skutočné vykonávanie týchto politík. Ak sa tak nestane, napríklad ako v prípadoch NATURA 2000 (3).

Výsledkom budú oneskorenia alebo medzery v implementácii a zníženie akceptácie aktivít EÚ v tejto oblasti. Následne to bude viesť k potrebe prijatia nových právnych predpisov na riešenie týchto nedostatkov, čo bráni a oneskoruje realizáciu základných cieľov. Medziodvetvové stratégie nie sú schopné vyriešiť tieto konflikty, pretože zvyšujú zložitosť tvorby politiky bez toho, aby sa vyriešili kompromisy medzi protichodnými cieľmi.

Čoraz viac sa uprednostňujú nariadenia pred smernicami. Takýto postup však vyvoláva rastúce diskusie o subsidiárnych a zdieľaných kompetenciách, a teda o realizačných oblastiach medzi Európskou komisiou a členskými štátmi.

(1) Eggers, J.; Tröltzsch, K.; Falcucci, A.; Maiorano, L.; Verburg, P.H.; Framstad, E.; Louette, G.; Maes, D.; Nagy, S.; Ozinga, W.; et al. Is biofuel policy harming biodiversity in Europe? GCB Bioenergy 2009, 1, 18–34

(2) Geraets, D.; Natens, B. The WTO Consistency of the European Union Timber Regulation; Working Paper No. 120; Leuven Centre for Global Governance Studies: Leuven, Belgium, 2013.

(3) Geitzenauer, M.; Blondet, M.; De Koning, J.; Ferranti, F.; Sotirov, M.; Weiss, G.; Winkel, G. The challenge of financing the implementation of Natura 2000 - Empirical evidence from six European Union Member States. For. Policy Econ. 2017, 82, 3–13.

Spracoval: Ing. Ján Krnáč