Vývoj štátnej správy lesného hospodárstva

Bez ohľadu na to, či vznik lesníctva datujeme do 16. storočia, alebo až do 18. storočia, postupné vydávanie zásad, pravidiel a obmedzení vyvolalo potrebu riadeného dohľadu nad ich dodržiavaním. Tu niekde vznikajú právne, inštitucionálne a logické predpoklady vytvorenia budúcej štátnej správy lesného hospodárstva.

  V závislosti od uhľa pohľadu autorov zaoberajúcich sa lesníckou históriou, vznik lesníctva a tým aj počiatky štátnej správy lesného hospodárstva viažeme buď na 16.storočie vydaním Lesného poriadku cisára Maximiliána II v roku 1565, alebo na 18.storočie vydaním Lesného poriadku Márie Terézie v roku 1769. Už cisár Maximilián II mal záujem obmedziť, respektíve limitovať „nakladanie s lesom“. Súčasťou jeho opatrení bola aj lesnícka administratíva, ktorú tvorili lesmajstri a im podriadení hájnici. Práve táto administratíva mala cez rôzne kompetencie garantovať správne obhospodarovanie a ochranu lesov.

 

Posun pri formovaní „štátnej“ správy lesného hospodárstva priniesla Mária Terézia, ktorá v Lesnom poriadku z roku 1769 prijala prvé kroky pre oddelenie a rozlíšenie zodpovednosti za odborné hospodárenie v lesoch od odborného dohľadu nad dodržiavaním pravidiel vymedzených v lesnom poriadku. Za účelom zabezpečenia dodržiavania Lesného poriadku boli ustanovení stoliční úradníci a odborné hospodárenie v lesoch a ochrana lesov bola realizovaná prostredníctvom hájnikov.

 

Pokračovaním vývoja bol zákonný článok XXXI. z roku 1879, ktorý v nadväznosti na množstvo zmien v nakladaní – spravovaní lesov prijal nové postupy aj pri ich ochrane. Zákonný článok XXXI. vymedzil štruktúru a pôsobnosť tzv. lesopolicajnej vrchnosti, ktorá mala charakter dvojinštančného orgánu štátnej správy lesného hospodárstva.

 

Lesopolicajnou vrchnosťou I. stupňa bol administratívny lesný výbor neskôr okresný úrad a v prípade miest so zriadeným magistrátom ním mohol byť aj mestský notársky úrad. Zaujímavosťou tohto obdobia bola skutočnosť, že za účelom aktívneho dohľadu nad všetkými lesmi minister orby rozdelil krajinu podľa lesnatosti na inšpekčné obvody, ktoré mohli byť vytvorené aj z viacerých okresov. Na čelo každého inšpekčného obvodu bol menovaný štátny lesný inšpektor. Lesným inšpektorom sa mohol stať iba vysokoškolsky vzdelaný lesný odborník s najmenej  osemročnou lesníckou praxou.

 

Lesopolicajnou vrchnosťou II. stupňa bol zemský úrad (neskôr ministerstvo orby), ktorý vydával nariadenia a úpravy v rozsahu zákonného článku XXXI. Po zriadení župných a okresných úradov zákonom č. 126/1920 bol týmto úradom pridelený na vykonávanie odbornej lesníckej služby potrebný počet zamestnancov. Títo zamestnanci prešli k  župným a okresným úradom zo štátnych lesných inšpektorátov a štátnych lesných úradov. Na Slovensku boli od roku 1923 zriadené lesné oddelenia župných úradov v počte 6 a lesné oddelenia okresných úradov v počte 39. V uvedenej štruktúre výkon štátnej správy lesného hospodárstva nebol realizovaný samostatne, ako to bolo u lesných inšpektorátov, ale ako súčasť politickej správy za pomoci odborných lesných úradníkov. Za účelom zabezpečenia odborného hospodárenia v lesoch podľa hospodárskych plánov bolo povinnosťou majiteľov lesov zamestnávať odborných lesných úradníkov a za účelom hájenia svojich lesov dostatočný počet lesných dozorcov, ako obdobu lesnej stráže. V lesoch menšej rozlohy mohol okresný úrad povoliť, aby spravovanie a hájenie lesa bolo zlúčené v rukách jednej alebo viacerých osôb, alebo, aby sa viac majiteľov lesov mohlo spojiť za účelom vydržovania spoločného lesného dozorcu.

 

Kompetencie lesopolicajnej vrchnosti boli v mnohom podobné s kompetenciami súčasnej štátnej správy lesného hospodárstva. Administratívny lesný úrad (okresný úrad) napríklad pôsobil pri určovaní ochranných lesov, dohliadal aby vyrúbané lesy boli opäť zalesnené, aby hospodárske plány lesov boli včas vyhotovené, dohliadal, aby majitelia lesov zamestnávali lesných úradníkov (obdoba OLH) atď.. V záujme získanie aktuálneho prehľadu o stave lesov bolo povinnosťou štátneho lesného inšpektora a neskôr referenta okresného úradu precestovať svoj obvod aspoň raz do roka a osobne sa presvedčiť o stave lesov. O výsledkoch takejto činnosti podával cestou okresného úradu správu zemskému úradu.

 

Skutočnosť, že výkon štátnej správy lesného hospodárstva v rozsahu a štruktúrach zákonného článku XXXI z roku 1879 bol s malými zmenami realizovaný prakticky až do roku 1960 mohla byť ponaučením do ďalšieho obdobia, čo sa však podľa vývoja evidentne nestalo.

Štátna správa lesného hospodárstva a národné výbory

Nariadením SNR číslo 26/1945 Zb. došlo k definitívnemu zrušeniu župných a obecných úradov a na miestne orgány štátnej moci a správy boli povýšené národné výbory. Takýmto aktom bol zlikvidovaný duálny systém verejnej správy. Na miestne národné výbory prešla pôsobnosť miestnej samosprávy a na okresné národné výbory prešli kompetencie okresných a čiastočne aj župných úradov. V zmysle zákona číslo 280/1948 Zb. o krajskom zriadení vstúpila dňa 1.2.1948 do platnosti reforma územno-správneho usporiadania štátu. Zaviedol sa trojstupňový systém národných výborov a akákoľvek forma samosprávy bola zlikvidovaná. Reforma po prvýkrát priniesla územno-správne jednotky – kraje. Územie Slovenska bolo organizačne rozdelené na 6 krajov a 97 okresov. Takáto štruktúra národných výborov bola zachovaná až do roku 1960. Výkon štátnej správy lesného hospodárstva bol v tomto období realizovaný v trojstupňovom riadení prostredníctvom odborov poľnohospodárstva, lesného a vodného hospodárstva na úrovni okresných národných výborov a krajských národných výborov. Ústredným orgánom štátnej správy pre lesné hospodárstvo bolo ministerstvo poľnohospodárstva  respektíve ministerstvo poľnohospodárstva, lesného a vodného hospodárstva.

 

Z pohľadu štátnej správy lesného hospodárstva sa ako významný javí aj rok 1960. V tomto období došlo nielen k reorganizácií územno-správneho usporiadania, ktorá priniesla zníženie počtu krajov na 3 a okresov na 33, ale predovšetkým k schváleniu zákona o lesoch číslo 166/1960 Zb., ktorý vymedzil kompetencie a hlavné úlohy štátnej správy lesného hospodárstva. V §17 a v čl. 8 vyhlášky číslo 17/1961 Zb. boli vymedzené aj nasledovné úlohy štátnej starostlivosti o lesy:

O dozerať na vykonávanie odbornej správy lesov,

O metodicky riadiť hospodársku úpravu lesov,

O schvaľovať lesné hospodárske plány,

O zabezpečovať koordináciu a spoluprácu organizácií lesného hospodárstva s organizáciami drevospracujúceho priemyslu,

O dozerať na pestovanie rýchlorastúcich drevín atď.

Kompetencie národných výborov na úseku lesného hospodárstva na úrovni okresných národných výborov a krajských národných výborov boli následne upravené zákonom číslo 100/1977 Zb. o hospodárení v lesoch a štátnej správe lesného hospodárstva. Výkon štátnej správy lesného hospodárstva bol realizovaný na troch stupňoch riadenia, pričom ústredným orgánom štátnej správy bolo Ministerstvo lesného a vodného hospodárstva SR. Intenzita výkonu jednotlivých súčastí štátnej správy lesného hospodárstva bola realizovaná diferencovane podľa ich dopadu na lesníctvo. Pri ochrane lesného pôdneho fondu napríklad ONV rozhodovalo o vyňatí lesných pozemkov len do výmery 2,0 ha, KNV do výmery 5,0 ha a MLVH pri výmerách nad 5,0 ha. Uvedeným spôsobom mali byť vylúčené neopodstatnené zásahy do lesného pôdneho fondu.

 

Výkon štátnej správy lesného hospodárstva v trojstupňovom riadení bol prerušený v období rokov 1969 – 1970, kedy boli zrušené krajské národné výbory. V tomto období sa výkon štátnej správy na II. stupni realizoval prostredníctvom ministerstva poľnohospodárstva, lesného a vodného hospodárstva a jeho detašovaných pracovísk. Činnosť krajských národných výborov bola obnovená s účinnosťou od 1.1.1971. Trojstupňový výkon štátnej správy prostredníctvom ONV, KNV a MPLVH SR bol realizovaný až do konca roku 1990, kedy ústavným zákonom Federálneho zhromaždenia číslo 294/1990 Zb. boli národné výbory zrušené.

Obdobie špecializácie štátnej správy

Po zrušení národných výborov bol rok 1991 pre štátnu správu lesného hospodárstva len prechodným obdobím. Na základe zákona číslo 472/1990 Zb. o organizácií miestnej štátnej správy došlo k vytvoreniu 38 okresných úradov a 121 obvodných úradov. V tomto prechodnom období výkon štátnej správy lesného hospodárstva na I. stupni realizovali okresné úrady, pričom štátna správa lesného hospodárstva bola v rámci Slovenska na týchto úradoch začlenená do rôznych referátov a oddelení. Osobitosťou výkonu štátnej správy lesného hospodárstva v odvolacom konaní bola skutočnosť, že okresné úrady v sídlach krajov boli súčasne odvolacími orgánmi.

 

Rok 1991 je zároveň možné charakterizovať ako rok zásadných zmien smerom k špecializácií štátnej správy. Vytvorila sa osobitná štruktúra orgánov špecializovanej štátnej správy odčlenením od všeobecnej štátnej správy.  Trend tvorby špecializovaných orgánov štátnej správy sa premietol aj do lesného hospodárstva, keď zákonom číslo 510/1991 Zb., ktorým bol novelizovaný zákon číslo 100/1977 Zb. o hospodárení v lesoch a v štátnej správe lesného hospodárstva došlo s účinnosťou od 1.1.1992 k zriadeniu 33 lesných úradov a 6 oblastných lesných úradov. Ako ústredný orgán štátnej správy lesného hospodárstva bolo potvrdené MLVH SR. Za zaujímavosť predmetnej štátnej správy je možné považovať skutočnosť, že územná pôsobnosť úradov bola vymedzená hranicami lesných hospodárskych celkov a nie politickými hranicami okresov.  Súčasťou výkonu štátnej správy na týchto úradoch sa stalo aj poľovníctvo. K ďalším zmenám došlo aj vo  výkone štátnej správy, keď napríklad ochrana lesných pozemkov pri ich vynímaní z lesného pôdneho fondu prešla do právomoci lesných úradov a to bez ohľadu na výmeru dotknutých pozemkov. Oblastné lesné úrady zabezpečovali celú agendu súvisiacu s vyhotovovaním a schvaľovaním lesných hospodárskych plánov.

 

Štruktúra špecializovanej štátnej správy lesného hospodárstva bola zachovaná do polovice roku 1996, kedy zákonom číslo 222/1996 Z.z. o organizácií miestnej štátnej správy došlo k jej  zrušeniu a k presunu kompetencii na okresné a krajské úrady so súčasným zachovaním postavenia MLVH SR, ako ústredného orgánu štátnej správy lesného hospodárstva a poľovníctva. Na okresných  úradoch bola štátna správa lesného hospodárstva začlenená do rôznych odborov podľa kategórie okresu. Takýmto spôsobom bol I. stupňový výkon štátnej správy niekde realizovaný prostredníctvom odborov pozemkových, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva a niekde prostredníctvom odborov zlúčených spolu s katastrom nehnuteľnosti a veterinárnou správou. Takáto organizácia a štruktúra štátnej správy lesného hospodárstva ostala v platnosti do 31.12.2003.

Štátna správa lesného hospodárstva v súčasnosti

Zákonom číslo 519/2003 Z.z. zo 6.11.2003 bolo s účinnosťou od 1.1.2004 zriadených 8 krajských lesných úradov a 39 obvodných lesných úradov, ako orgánov štátnej správy na úseku lesného hospodárstva a poľovníctva. Kompetencie vo výkone štátnej správy prešli na tieto úrady v rozsahu tak, ako boli realizované na krajských a obvodných úradov.

 

K ďalším zmenám došlo schválením zákona číslo 326/2005 Z.z. o lesoch, ktorým bol zrušený zákon číslo 100/1977 Zb. o hospodárení v lesoch a v štátnej správe lesného hospodárstva spolu so všetkými jeho novelami. V tomto zákone o lesoch a jeho novele došlo k viacerým zmenám v pojmovom aparáte zaužívanom v lesníctve. Lesný pôdny fond bol napríklad nahradený pojmami les, lesný pozemok, lesný porast a podobne. K zmenám došlo aj vo výkone štátnej správy lesného hospodárstva na jednotlivých stupňoch riadenia. Rozhodujúca časť výkonu štátnej správy bola presunutá na obvodné lesné úrady, ktorých kompetencie majú vo väčšom rozsahu charakter I. stupňového výkonu štátnej správy. Odvolacím orgánom v takýchto prípadoch sú krajské lesné úrady, ktoré súčasne v agende súvisiacej so schvaľovaním lesných hospodárskych plánov – programov starostlivosti o lesy majú postavenie I. stupňového orgánu štátnej správy. Zaujímavosťou je fakt, že vo výkone štátnej správy konajú jednotlivé obvodné lesné úrady samostatne a to napriek skutočnosti, že nemajú právnu subjektivitu. Právnu subjektivitu majú len krajské lesné úrady a ústredný orgán štátnej správy lesného hospodárstva a poľovníctva.

Aké sú pozitívne odkazy k očakávanému vývoju v budúcnosti?

Les - lesníctvo prešli dlhým prakticky 500 - ročným vývojom, od jeho posudzovania len ako zdroja drevnej hmoty až po vyprofilovanie za jednu z najvýznamnejších zložiek životného prostredia. Neoddeliteľne od lesníctva sa postupne formovali aj zásady dohľadu nad dodržiavaním pravidiel v lesoch, ako základ budúcej štátnej správy lesného hospodárstva a poľovníctva.
Čo teda pozitívneho pre budúcnosť štátnej správy lesného hospodárstva odkázali múdri  ľudia a osobnosti pôsobiace v rôznych obdobiach vývoja  lesníctva? A čo pozitívneho pre ďalší vývoj štátnej správy vyplynulo z histórie lesníckej legislatívy?

 

Poznanie, že právne predpisy v oblasti lesníctva v historickom kontexte platili nezvykle dlhé časové obdobie, potvrdilo historickú skúsenosť, že iniciátori tvorby právnych predpisov a predkladatelia návrhov zmien v lesníctve vždy vychádzali z potrieb lesníctva a že zohľadnili odborné názory bez podstatného politického vplyvu. Výsledkom takéhoto postupu boli stabilné a vykonateľné právne predpisy.
História tiež ukázala, že pre kvalitu dohľadu nad dodržiavaním pravidiel v lesoch nie sú rozhodujúce len  prehľadné a  vykonateľné právne normy, ale aj odbornosť ľudí, ktorí dohľad zabezpečujú. Príkladom môže byť ustanovenie § 29 zákonného článku XXXI./1879 podľa ktorého štátnym lesným inšpektorom mohol byť len lesný odborník s vysokoškolským vzdelaním a najmenej s 8-ročnou lesníckou praxou. V kontexte s uvedenou podmienkou sa ako nepochopiteľná javí realita súčasnosti, keď na pozíciách s podobným zameraním ako mali štátni lesní inšpektori pôsobia „odborníci“ bez odborného vzdelania a odbornej praxe.

 

Pri porovnávaní obsahu a znenia jednotlivých právnych predpisov platných v oblasti lesníctva je možné konštatovať, že ich vykonateľnosť  bezprostredne súvisí nielen s právnym vedomím obyvateľov krajiny, ale predovšetkým s kvalitou vlastného právneho predpisu. Z pohľadu histórie je zaujímavé, že takmer každá zmena právneho predpisu, respektíve  niektorého z jeho ustanovení bola riešená tak, aby bola prehľadná, jednoznačná, zrozumiteľná a tým aj vykonateľná.
Z uvedeného poznania by sa mali poučiť tvorcovia právnych predpisov na úseku lesného hospodárstva a poľovníctva, tak aby tieto neboli riešené samoúčelne bez predchádzajúceho posúdenia a zváženia vykonateľnosti ich ustanovení. Pri posudzovaní vymožiteľnosti jednotlivých ustanovení v súčasnosti platného zákona o lesoch je treba zdôrazniť, že vymožiteľnosť narúša nekomplexnosť zákona, ktorý nerieši väzbu na súvisiace právne predpisy. Ako príklad možno uviesť nevymožiteľnosť v prípade majetkovej ujmy, ochrany lesných pozemkov pri vybudovaných líniových stavbách, nejednoznačnosť ustanovení zákona o lesoch v nadväznosti na zákon o ochrane prírody atď..

 

Pri sledovaní problémov s financovaním rôznych aktivít v lesníctve - napríklad s financovaním verejnoprospešných funkcií lesov, s financovaním neproduktívnych nákladov v lesnom hospodárstve - sa ako zaujímavá javí myšlienka návratu k vytvoreniu „fondu“ na princípe bývalého fondu zveľaďovania lesov. Opodstatnenosť a funkčnosť takéhoto inštitútu potvrdzujú nielen skúsenosti zo štátneho fondu zveľaďovania lesov, ale aj poznatky z fungovania takéhoto inštitútu podľa § 208 zákonného článku XXXI/1879. V tomto období sa vytváral tzv. krajinský lesný fond, ktorý bol tvorený z obnosov plynúcich na základe jednotlivých ustanovení tohto zákona, peňažných pokút, predaja zabavených vecí a podobne.

Ing. Róbert Zlocha
Krajský lesný úrad Banská Bystrica

 

(Odznelo na konferencii Pozitívne odkazy minulosti k zefektívneniu práce v lesníctve, ktorú zorganizovali Lesy SR, š.p., Lesnícke a drevárske múzeum vo Zvolene)